（本文由罗杰•丹尼尔斯撰写，摘自美国国务院出版物《历史学家谈美国》[Historians on America]。）
《1965年移民法》：２０世纪预料与未料的后果
作者：罗杰•丹尼尔斯
当林登•约翰逊总统（Lyndon Johnson）于1965年10月3日在自由女神像下签署《1965年移民法》（The Immigration Act of 1965）时，他强调这项立法具有的重要总体象征意义：“我们今天将签署的不是一项变革法案。它不会影响数百万人的生命，不会改变我们日常生活的模式或者给我们的财富或权力带来重大增长。然而，它仍然是本届国会和本届政府所通过的最重要的法案之一，[因为它]纠正了美国历史上的一个残酷和持久的错误。”这位来自得克萨斯州的总统并非表现出格外的低调。约翰逊所表达的是他的顾问和“专家”告诉他的意思。
1965年的移民法在当时没有引起多少注意，而且在随后几十年中被大多数历史学家所忽视。但是今天，它被视为是作为20世纪后期美国自由主义高峰标志的1965年出台的三项法律之一。（另外两项是确保非洲裔美国人投票权的《投票权法》[Voting Rights Act]和为美国老年人和穷人提供医疗保健的《医疗保健/医疗补助法》[Medicare/Medicaid Act] ）在这项《移民法》的主导下，美国在20世纪最后30几年中的移民人数激增，也导致来自拉丁美洲和亚洲的移民人数在其后数十年里持续上升。
总统的顾问专家为何会对新法可能产生的结果如此判断失误？原因是，他们过于专注于昔日的争论，未能对当时已经出现的实际变化进行分析。的确，欲理解那时已发生的变化的性质以及在实施新法后哪些人能够移民美国，就必须对美国移民政策此前走过的历程作一番审视。
1921年以前的美国移民政策
1882年以前，对想到美利坚合众国定居的任何自由移民群体都没有显著的限制。但是，国会在那年通过了名称不甚确切的《排华法案》（Chinese Exclusion Act）（只禁止中国劳工），并由此开始了长达61年的日趋严格的移民政策时期。到1917年，对移民实行了七个主要方面的限制。第一，大多数亚洲人被作为一个群体禁止入境。移民作为一个整体被明确禁止入境的人包括：某些罪犯、不符合某些道德标准的人、患有种种疾病的人和残疾人、贫民或“有可能成为美国政府负担的人”、某些激进人士和文盲等。但是，尽管有这些限制，移民总数——除了在一次世界大战的困难时期外——在19世纪最后20年和20世纪头20年持续上升。
或许由于这一移民浪潮，在一次世界大战后经济急剧衰退时，连同对布尔什维克革命的担心以及国内左翼激进主义引起的对主要是人们想象中的欧洲移民洪流的恐惧，主张保护土生居民利益的反移民情绪高涨。代表华盛顿州一个农业区的共和党人、众议院移民委员会主席阿尔伯特•约翰逊（Albert Johnson）援引领事馆报告的某些片断说，美国有可能被“怪异扭曲”和“不可同化”，“肮脏、不合美国特色并往往有危险习惯”的犹太人所吞没。虽然这些观点在当时属于极端，但国会的共识是，有太多的南欧和东欧人——其中绝大多数是天主教徒和犹太人——进入美国，而当时在美国，即使不是大多数人，也是很多人，显然都持这一观点。由于这种厌恶情绪——如果不称之为恐惧情绪的话——众议院在1920年至1921年冬季会期，以293票对46票决定，暂停所有移民入境14个月。
情绪没有如此紧张化的参议院拒绝接受零移民的主张，并提出了由佛蒙特州共和党参议员威廉•迪林厄姆（William P. Dillingham）起草的一项议案。这项议案得到国会批准，但是被即将离任的伍德罗•威尔逊总统（Woodrow Wilson）否决。新一届国会的众议院以不记票形式、参议院以78票对1票的表决结果重新通过这项议案。威尔逊总统的继任沃伦•哈丁总统（Warren G. Harding）于1921年5月将之签署成法。
1920年代的移民限额
1921年的移民法成为首次对大多数移民申请实行数额限制——即所谓限额——的基准立法。1924年通过了一项类似但更为严厉的法案（也是林登•约翰逊总统曾表示不满的法案）。当时及后来的关注点是名额限制，但这些限额不针对所有移民。有两类移民“不受名额限制”：美国公民的妻子——但丈夫不在此类——和美国公民年龄未满18岁的子女，另一类是来自西半球国家的移民。
西半球以外国家的移民数额的分配，最初是根据1890年人口普查显示的某国人在当时国外出生人口中所占的比例。主张移民限制的人把这次人口普查称作盎格鲁-撒克逊（Anglo-Saxon）人口普查，因为普查是在南欧和东欧的大规模移民浪潮开始前进行的。（在1929年以后，使用了一种号称科学的方法，以便进一步减少移民。）尽管几十年来，大多数移民来自东欧和南欧，但按照这两个配额制度，西北欧国家得到最多的新移民名额。
1924年的移民法还禁止“没有资格取得公民身份的外国人”——反映了自1870年以来美国法律只接受“白人”和“非洲后裔”人归化为公民的做法。这一特别条款目的在于将日本人拒之门外，因为其他亚洲人早已遭到禁止。（当时美国法律对亚洲人的定义是基于经纬度，只有位于阿富汗以西地区的人才有资格移民美国。）并且，作为进一步的控制措施，所有移民，无论是否属于配额范畴，都必须在离开其出生国前获得美国领事馆的入境签证才能进入美国。虽然有些美国领事官员对入境移民态度友善，但是，很多——或许大多数——官员拒绝向有合法入境资格的人发放签证。美国国务院给其领事官员下达指示所强调的是拒绝而不是接受。 例如，1930年的一项指令规定：
如果领事官认为申请人在任何时候有可能成为公共负担，即使是在他到达相当长时期以后，也必须拒绝签发签证。
但是，尽管有这些新的限制，在整个1920年代，仍有大量移民继续获准入境。实际上，1929年的近28万的新移民人数要到1956年才会再现。大萧条和二次世界大战使移民人数大幅度下降。从1860年至1920年的每一项人口普查都显示，大约每7个美国人中有1人是国外出生；到1970年，这一数字下降为20人中只有不到1人。
美国人逐渐认为移民时代已经结束。美国本土主义的主要历史学家约翰•海厄姆（John Higham）在他1955年的经典之作《国土上的陌生人》（Strangers in the Land）中写道：
虽然某种形式的移民会继续下去，但曾经构成美国历史上最基本社会力量之一的移民大潮已经结束。认为美国是一切渴望自由的人所期望的乐土的旧信念已经失去其实用意义。
虽然似乎无人察觉到，但是，对移民限制日趋严格的时代已经在十几年前结束了。
难民和其他战时变化
1943年12月，在希望显示对战时盟国予以支持的富兰克林•罗斯福总统（Franklin D. Roosevelt）的敦促下，国会撤销了排除华人移民的15项法令, 为中国人制定了极有限的移民配额，而最重要的是，让中国人开始具有归化入籍的资格。三年后，国会通过了类似的法律，给予菲律宾人和“印度本土人”同样的权利，并于1952年取消了与获得美国公民身份相关的所有种族和民族限制。与二战以前的移民立法不同的是，促使这些以及后来许多法律改变的不是对国内选民出现反移民反弹的担忧，而是出于外交政策考虑。
此外，在1952年以前，美国政策在其他方面也发生了变化。它开始进行针对难民的专门立法。在二次世界大战爆发前，国会曾拒绝这样的立法，最突出的一次是阻挠了关于接受2万名德国儿童——其中几乎全部为犹太人——入境的投票。美国前总统赫伯特•胡佛(Herbert Hoover)支持这项立法；罗斯福总统私下表示赞成，但最终因不愿让自身声望受损而拒绝支持它。在纳粹大屠杀事件后，历史学家和决策者谴责美国没有为逃离希特勒统治的难民提供有意义的庇护，不过就事实而言，确实有很多犹太难民靠自己而成功来到美国。1979年，副总统沃尔特•蒙代尔(Walter Mondale)的一番话表达了一个共识，即美国和其他庇护国至少在这个意义上“ 未能经受住文明的考验”，因为它们在二次世界大战前及战争期间没有能够更毫无保留地慷慨对待可能沦为希特勒受害者的人。
因此，二次世界大战后展开的关于移民政策的三场立法苦战的第一战，是围绕1946年到1950年间的难民问题。1946年末，在欧洲大约1000万难民中，约有90%基本上重返家园定居。其余被称为流离失所的人是那些完全走投无路的难民。虽然这些流离失所的人往往被视为是“犹太人问题”，但是在所剩的110万流离失所者中，只有五分之一是犹太人。他们中许多人希望到当时由英国托管的巴勒斯坦去，但是英国拒绝让他们入境。
由于国会和大多数美国人普遍反对移民，特别反对犹太人移民，因此哈里•杜鲁门（Harry S. Truman）总统用了将近两年时间试图通过行政措施来解决这一问题。1947年初，他要求国会寻找办法，使美国能够履行自己“对持各种信仰的这些无家可归的苦难难民的责任”。这是总统第一次提出美国有“责任”收容难民。自那时以来，每一届总统都发出了同样的声音。
杜鲁门本人没有向国会提交任何计划。我们现在知道——而当时有许多人猜测——白宫当时与一个公民委员会密切合作，很快宣布了接受40万难民入境的目标。这一目标是分两次实现的。1948年6月，国会通过了接受20.2万流离失所者的议案，但其中包括的一些限制被很多主张帮助难民的人士认为是歧视犹太人和天主教徒的。杜鲁门不情愿地签署了法案，因为他知道这是当时他能从国会得到的极限。两年后，他签署了第二项法案，将难民总数增加到41.5万人，并取缔了曾令他不满的条款。
为了让忧心的选民感到传统配额制仍然完好无损，国会佯称这些法案允许入境移民人数超过其国家配额的情况实属一种 “抵押”，即可以在未来几年通过缩减给那些国家的配额来“抵偿”。这显然是不可能做到的。举一个极端的例子：拉脱维亚每年286名的配额随即要被“抵押”到2274年！国会在1957年悄悄地取消了所有这类“抵押”。
最后，大约有41万流离失所的人实际被允许入境。只有六分之一的人是犹太人；有差不多比例的人，约占七分之一，是被驱逐出捷克斯洛伐克和其他东欧国家的德国基督教徒。其余大部分人是斯大林的受害者，他们因苏联占领东欧而流离失所，其中主要为波兰人和几个波罗的海共和国的人。
围绕配额制的持续争议
虽然战后初期有关难民问题的争论是以至少接受某些难民而告终，但是，对移民的不满情绪仍然体现在当时正在进行的有关修改移民基本法规的辩论中——这些规定自1924年以来基本未变。修改后的法规，即1952年的《移民与国籍法》（Immigration and Nationality Act），亦称《麦卡伦-沃尔特法案》（McCarran-Walter Act），是在韩战峰火连天时，推翻了杜鲁门总统的否决而获通过的。其中某种连带的问题令杜鲁门和其他大多数自由派人士 （但有意思的是，不包括参议员并在后来成为总统的林登•约翰逊）感到厌恶，即该法中的一些冷战色彩——要求不仅对移民而且对访美人士进行严格的意识形态检验。根据该法中的条款，像让•保罗•萨特（Jean Paul Sartre）那样的许多欧洲知识分子都不能在美国的高等院校讲学。
杜鲁门的否决（最终被国会推翻）所发出的信息是，赞扬法案废除所有纯粹基于种族和民族因素的入籍限制、放宽家庭团聚规定，以及消除性别歧视。但是总统表示，《移民与国籍法》“其实将会毫无改变地继续原籍国配额制”。杜鲁门总统与后来大多数的评论家实际上未能理解麦卡伦法案导致产生的有限变化所具有的全部潜在影响力。尤其是，他们未能想到一条不起眼的条款——212条(d)(5) ——可能产生的影响。该条款规定，未来的总统享有“根据紧急原因或……公众利益”接受无限数量的外国人入境的便宜行事权。正是由于这一权力，后来一些总统下令接受了大批的匈牙利、古巴、西藏或东南亚等地区的难民，而且国会后来将这一做法规则化。
针对在《移民与国籍法》生效的13年中（1953年至1965年）入境情况进行的分析显示，合法进入美国的移民有大约350万人，略超过三分之一的人为配额移民。非配额移民在其间每一年都占绝对多数。亚洲移民人数——根据“亚太三角区” （Asia-Pacific triangle）的条款本应限制在每年2000人——实际上为23.6万，超额几乎10倍。其中，在美国出生或新归化入籍的亚裔公民的亲属占绝大多数。此外，《移民与国籍法》生效的那些年标志着，在美国历史上的自由移民中，欧洲移民首次失去多数：48%来自加拿大、加勒比和拉丁美洲，其中来自墨西哥的人数最多。有7%来自亚洲，只有43%来自欧洲。
1965年移民法
虽然国籍来源不再占主导地位，但是参议院内来自北卡罗来纳州的民主党人山姆•欧文（Sam J. Ervin）在1960年代领导展开了对这一制度的最后一场保卫战。欧文后来因他在1970年代水门听证会期间的作用而成为自由派的英雄，但他在1965年持的是保守立场。他提出的论点是，经修改的现行配额制“不具歧视性”，而是“像一面镜子反映美国”。欧文和其他支持以类似“文化”理由限制移民的人士从未承认，他们的"镜子"是扭曲的，反映的不是美国在1965年的状况，而是在1920年人口普查中所描绘的数十年前的情况。随着许多美国人的观念变得更加国际化，欧文等人的努力宣告失败。
无论怎样说，在部分程度上是由于1960年代自由主义意识形态的气候，这项新法彻底废除了国籍配额制，取而代之的是东西半球限额：东半球为17万名，西半球为12万名，而任何一国每年的限额为2万名。这些限额似乎把移民人数限制在了每年29万，但是，这不过是一个幻觉。与自1921年以来的一些做法一样，基于某些条款有些移民可以不受配额限制入境。新法扩大了可以不受配额限制入境的家庭成员类别，并为公民的非直系亲属以及甚至持永久居住身份的外国人的家属保留了大部分配额。
对难民似乎存在着名额限制。新法规定全球移民限额中的 6% 为难民（相当于当时每年17400个签证）。但是，麦卡伦法中的总统便宜行事权保留不变。因此，至世纪末，有300多万难民从匈牙利、古巴、越南、西藏和其他地方来到美国。他们最初是基于便宜行事权被接受入境，后来则由国会规则化。
但是在1966年至2000年间入境的2280万移民中，大多数人是新移民的亲属，形成了所谓的“连锁移民”（chain migration），即随着新移民的到来，他们的亲属又成为未来可以移民的对象。这些移民中的欧洲人较少。
没有人在1965年能够预见上述结果。人们通常将移民规定的放宽归于美国种族和民族偏见的逐渐减少，这一社会趋势导致许多人将人口的多元化，而非同一性，视为理想。然而，大多数权威人士认为，更重要的原因是，美国外交政策目标发生改变。他们认为，移民政策是外交政策的一个分支，并且，1920年代政策中的单一文化目标，已经不再适于一个谋求在全球发挥领导作用的国家。
对自1965年到美国来的移民所作的分析显示，他们与在拿破仑战争（Napoleonic Wars）结束至1924年这段经典移民潮时期到来的移民具有相似与相异之处。这两个时期最大的一致性是，大多数移民是为就业而来，而且雇主可以以低于市场行情的工资雇用他们。其他因素则相当不同。欧洲不再是大多数移民的来源。其他差异还包括性别——先前移民绝大多数为男性，而自1950年以来女性略占多数。在教育与技能水平上也显示出差异。早期的大多数移民的教育与技能水平低于一般美国人，而近年来有相当规模的少数族裔具备高技能水平。事实上，移民原籍国经常提到“人才外流”。绝大多数的当代移民可说是来自发展中国家。
当我们审视整个全球移民潮时可以发现，自探索时代(The Age of Discovery)起一直是人口输出地的欧洲，在二次世界大战后已经变成了移民的目的地，这些移民往往来自欧洲国家过去的殖民地。许多欧洲人 对这些变化认识比较迟缓。当德国前总理科尔赫尔默特•科尔（Helmut Kohl）声称，德国从来不是一个移民国家的时候，人口普查显示，德意志联邦共和国中的外国出生人口比例其实稍高于美国。
在当前的全球化时代，最先进的工业国家都深深涉入移民问题。在美国，尽管部分因“9.11”恐怖事件而加强了安全措施，但是移民潮继续高涨。劳力输入和劳务输出（海外“外包”）的双重 现象虽然提高了企业利润和经济增长，但也加剧了社会压力，而且这种压力至少在短期内很可能会持续上升。
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罗杰•丹尼尔斯 （Roger Daniels）是辛辛那提大学（University of Cincinnati）历史学系荣誉退休教授，也是16部书的作者和约90部书的编辑。他曾担任平民重新安置与拘留问题总统委员会（Presidential Commission on the Relocation and Internment of Civilians ）的历史顾问，并且是帮助策划建立埃利斯岛（Ellis Island）移民博物馆的委员会成员。他近期的书著包括：《到美国来：美国生活中的移民和族裔史》（Coming to America: A History of Immigration and Ethnicity in American Life）;《未经审判的囚犯：二次世界大战中的日裔美国人》 （Prisoners Without Trial: Japanese Americans in World War II），以及《守护金门：美国 1882年以来的移民政策与移民》（Guarding the Golden Door: American Immigration Policy and Immigrants since 1882）。